부동산세제의 정책적 함의

공급 측면, 인기지역 공급량은 제한적 한계
금융 측면, 금융기관 영리업무 지나치게 규제해선 안돼
세제 측면, 다주택자 세부담 과감히 인상하되 양도세는 줄여야

부동산에 대하여 부과하는 조세는 세수를 확보한다는 원론적 의미이외에도 부동산 정책의 중요한 도구로 사용되어왔다. 부동산정책이란 원칙적으로 공급이 한정되어있는 부동산에 대한 투기를 방지하기 위한 정책을 말한다.

우리나라처럼 토지의 양이 절대적으로 적은 상황에서는 부동산에 투자하여 오랜기간 보유하면 그 가치가 크게 상승하는 경험을 자주 해왔기 때문에 우리국민들의 부동산에 대한 애착은 타국 국민과 견주어볼 때 남달랐다고 생각된다.

공급이 한정되어 있는 실물자산인 부동산은 인플레이션을 헤지(hedge)할 수 있는 자산으로서의 특성을 가지고 있으며 한국의 가장 일반적인 주거형태로서의 아파트는 가장 매력적인 투자의 대상이 된 것이 사실이다. 그렇다면 아파트를 포함한 투자대상으로서의 부동산에 대한 관련세제를 어떤 방식으로 운영하는 것이 효율적인지 몇 가지 관점에서 생각해 보기로 한다. 

관련세제는 취득관련세제, 보유관련세제, 양도관련세제를 모두 포함하는 개념이다.

취득관련세제는 부동산의 취득과 관련하여 발생하는 세목을 말하며, 우리나라에서는 지방세인 취득세 및 등록면허세가 이 범주에 속한다.

보유관련세제는 부동산을 보유함으로 인하여 발생하는 세목을 말하며 우리나라의 경우 국세인 종합부동산세와 지방세인 재산세가 여기에 해당된다.

양도관련세제는 부동산 양도와 관련하여 발생하는 세목으로서 국세인 소득세중 양도소득세가 해당된다. 

우리나라에서는 전통적으로 양도소득세를 통하여 부동산의 투기세력에 대하여 응징(?)하고 있었으나 최근의 경향은 보유세에 대한 인상을 통하여 해결하려는 경향이 강해지고 있다. 그렇다면 어느 부분의 세금징수를 통하여 조세정의와 조세의 효율성을 제고할수 있는가에 대한 합리적 고찰이 필요하다. 

부동산은 경제재이면서도 부동산을 제외한 기타 경제재와 달리 공공성을 지니는 차이점을 지니고 있다. 이러한 공익적인 성격 때문에 토지공개념이 나왔다. 노태우 정부때 토지가격의 상승추세가 사회적 문제로 인식되어 추진된 택지소유상환에 관한 법률, 토지초과이득세 등은 위헌 및 헌법불합치 판결 등을 통하여 폐지 되었다. 이렇게 폐지되기는 하였지만 부동산투기를 통한 부정적 영향을 제거하기 위한 정부의 개입은 부동산의 공익적 성격을 고려한 것이다.

부동산에 대한 정부의 개입은 크게 공급, 금융, 세제로 나눌수 있다.

■ 공급 측면 : 인기지역은 공급량이 제한적인 한계

공급확대는 아파트 공급을 확대하여 가격을 안정시키는 방법으로서 가장 근본적인 방법이라고 생각되지만 수요자가 원하는 지역의 공급이 제한되어 있다는 것이 한계이다.

■ 금융 측면 : 금융기관 영리업무 지나치게 규제해선 안돼

금융은 부동산 취득이 거액의 자금을 필요로 하므로 대부분 금융기관의 대출을 통하여 그 자금이 마련된다. 이러한 점에서 대출을 규제한다는 것은 수요를 줄여 가격을 안정시킨다는 생각이다. 하지만 이 문제를 지나치게 규제하는 것은 바람직한 정책수단이 아니다. 왜냐하면 지나친 정부의 금융규제는 금융기관의 자발적인 금융행위를 저해하여 금융기관의 적법한 수익창출행위에 대한 책임성을 저해한다. 금융기관은 금융기관자체의 신용평가에 의하여 대출처를 찾아 적합한 금리를 적용하는 것이 기본이다. 그러므로 금융기관에게 부여한 수신기능으로 모여진 자금에 대한 운용이 위법하게 운용되지 않음을 확인하는 정도의 제한적 감독이 금융기관의 효율성을 높이게 되며 이외의 규제는 불필요한 규제라고 본다. 그러므로 이 영역에서 구체적 대출규제조건을 세부적으로 정부가 정하는 것은 많은 문제를 야기한다.

■ 세제 측면 : 다주택자 세율 과감하게 인상하되 양도세는 줄여야

세제를 통하여 규제하려고 하는 방법은 취득관련 세제, 보유관련 세제, 양도관련 세제를 통하여 부동산 가격을 안정시키려는 것이다. 이 문제는 결국 보유세와 양도소득세의 논의가 주류를 이룬다.

필자가 생각하는 부동산 관련세제의 집행과 관련한 합리적 조합과 고려할 점을 적어보려고 한다. 부동산의 가격을 안정시키고 부동산투기로 인한 병폐를 줄이기 위한 합리적 세제는 어떤 모습으로 다지인 되어야 하는가?

첫째, 투기목적과 전혀 무관한 1세대 1주택의 경우는 1세대 다주택과 철저히 분리하는 조세정책을 구사하여야 한다. 1세대 1주택은 실거주의 목적으로 보유하는 것으로 정부가 정책적으로 배척할 하등의 이유가 없다. 그런데도 불구하고 1세대 다주택자의 세제적 불이익 부여시 차등적으로 나마 그 세율을 높여가는 것은 정책의 지향점에 혼란을 주는 부분이다. 

둘째, 보유세와 양도소득세의 정책적 조합의 문제이다. 일반적으로 2018년 OECD통계에 따르면 우리나라의 경우 GDP 대비 0.9%인 보유세는 OECD국가평균(1.1%)보다 낮고 1%인 양도소득세는 OECD국가 평균(O.2%)보다 높다. 이는 우리나라의 경우 보유세를 높이고 양도소득세를 낮추어야 한다는 주장의 근거로 사용된다. 그러나 보유세와 양도소득세뿐만 아니라 취득세 등이 포함되어 있는 거래세를 포함하면 3.9%인 우리나라는 OECD 32개국 중 4.3%인 영국에 이어 두 번째로 그 부담이 높다.

하지만 이러한 비중의 높고 낮음을 따지기에 앞서 보유세와 양도소득세의 성격과 그 정책적함의를 먼저 생각해 보아야 한다. 보유세는 부동산의 보유자체를 과세대상으로 하고 있다. 그러므로 보유세는 발생한 소득에 대하여 과세하는 것이 아니고 그러한 자산을 보유하게된 보유능력에 대한 과세로서, 양도소득세가 현실화된 양도차익에 대하여 과세한다는 점에서 그 성격이 판이하게 다르다.

양도소득세가 현존하는 이익에 대하여 과세하는 것이라면 보유세는 현존하는 이익이 아니고 보유하는 재산을 통하여 추정한 세금부담능력에 과세하는 것이다. 그러므로 보유세는 재산은 있으나 실제 세금을 납부할 능력에 문제가 생기는 은퇴자 등 고령자에게는 큰 부담이 되어 종합부동산세의 고령자세액공제 등으로 세제입법과정에서 고려하고 있는 것이다.

그러므로 보유세는 양도소득세 비하여 더욱 세심한 배려가 필요하다. 필자는 만약 정부가 보유세인상으로 부동산의 공급을 늘려 가격안정을 꾀하려고 한다면 1가구 다주택자에 대하여 과감한 세율인상을 통하여 정부정책의 방향을 확실하게 제시하는 것도 한가지 선택가능한 정책대안이다. 1가구 다주택자에게 과중한 보유세를 부과한다면 1세대 다주택자의 매물 출회로 시장의 공급은 늘 수밖에 없다. 그리고 이러한 보유세 정책은 당연히 경과규정을 두어 시장으로 다주택자의 매물이 출회될 수 있는 기회를 주어야 한다. 보유세를 올리는데 있어서 공시지가의 현실화는 반드시 거쳐야 될 과정은 아니다. 왜냐하면 공시지가는 조세부과의 목적으로만 사용하는 기준이 아니기 때문이다. 보유세인상은 보유세의 세율인상이라는 정공법(正攻法)을 선택하는 것이 합리적이다. 

셋째, 보유세를 올린다면 양도소득세는 지금보다 낮추는 것이 논리에 맞다. 보유세를 올리는 것은 다주택자의 매물을 기대하는 것인데 높은 양도소득세부담은 매도할수 있는 퇴로를 저해하는 정책이기 때문이다. 앞에서도 언급했듯이 우리나라의 부동산 관련세금부담은 현재 상태에서도 영국 다음으로 높은 것으로 알려져 있다. 이러한 상황에서 보유세를 높이면서 양도소득세 부담을 줄여주지 않는다면 부동산관련 세금부담이 너무 높으며 높은 양도소득세 부담으로 다주택자의 부동산의 퇴로를 막음으로써 매물출회를 기대하는 정책목적과도 부합되지 않는다. 

부동산 관련정책으로 나타나는 시장의 반응이 반드시 정책이 의도하는 대로 되지 않을 때가 많다. 그만큼 부동산 가격안정에 대한 변수는 복잡다기 하다는 것이다. 특목고 폐지정책이 강남 8학군의 부동산에 대한 대기수요를 발생시켜 부동산 가격을 더욱 치솟게 한다는 분석이 그 예이다. 그러므로 어느 한 관련변수의 조정이 확실한 대안으로 제시되는 것은 쉽지 않은 일이다. 그럼에도 불구하고 보유세와 양도소득세의 문제는 그 정책대안을 확실하게 제시하여 정책이 의도하는 방향이 무엇임을 시장에 알려야 한다.

정부의 정책방향은 다주택자의 경우 투기목적이 있음을 추정하고 1주택을 제외한 주택을 시장에 매도하라는 것이다. 그렇다면 이 방향에 부합되는 정책을 세금문제에 국한한다면 다주택자의 보유세부담을 과감하게 높이고 퇴로를 열어주기 위하여 양도소득세의 부담은 점진적으로 낮추어 가는 것이 바람직한 부동산세제의 정책대안이라고 생각한다.