정부, 부동산 PF 산업구조 선진화 추진...'자기자본비율 20%' 유도 등

정부 합동 '부동산 PF 제도 개선방안'..."시장 변동 리스크 최소, 투자 활성화 도모"

KDI 연구용역+분야별 현장 의견수렴 거쳐...3개 카테고리에 11개 추진과제 도출

부동산 프로젝트파이낸싱(PF)의 안정성을 높이고 주택공급 활성화를 위해 중장기적으로 선진국 수준의 자기자본비율(20%)을 유도하는 등 부동산 PF 산업 구조 선진화가 추진된다. 시장 변동 리스크를 최소화하고 투자 활성화를 도모하겠다는 의지로 읽힌다.

정부는 14일 오전 열린 경제관계장관회의 의결을 통해 이 같은 내용을 골자로 한 '부동산 PF 제도 개선방안'을 관계부처 합동(국토교통부·기획재정부·금융위원회)으로 발표했다.

그간 KDI 연구용역과 50여 회의 전문가·시행·시공·금융 등 분야별 현장 의견수렴을 거쳐 '부동산 PF 제도 개선방안'을 마련했다.

부동산 PF(Project Financing)는 부동산개발 프로젝트에서 발생하는 미래 현금흐름(수익성)을 기반으로 자금을 조달하는 금융기법이다. 지난해 12월 기준 약 230조원 규모로서, 이 중 약 70%가 주거시설이며, 주택 공급과 건설투자의 주요 수단으로 활용되고 있다.

선진국의 경우 디벨로퍼가 금융사·연기금 등 지분투자자를 유치하여 30∼40% 자기자본으로 토지매입 후 건설단계에서 PF대출 받고, 단순 분양수익 뿐만 아니라 임대수익도 갖춰 수익구조가 안정적인 반면, 우리나라는 단기수익 추구 경향과 디벨로퍼 영세성으로 인해 5% 이내 자기자본으로 토지 매입부터 고금리 대출(브릿지대출)을 받아 진행하고 있다.

일본 미쓰이 부동산(2023년 총자산 79조원)의 수익구조를 보면 분양(36%), 임대(31%), 매니지먼트(20%) 등으로 알려지고 있다. 하지만 우리의 경우 '부동산개발업법'에 따른 디벨로퍼는 2400개사이며, 이들 중 연 매출 100억원 이하가 95%인 것으로 파악되고 있다.

특히 대출기관은 저(低)자본 리스크를 보완하기 위해 사업성을 평가하기 보다는 건설사·신탁사 보증(사실상 100%)에 의존하는 경향이 있어, 이러한 저(低)자본·고(高)보증 구조는 부동산 경기 위축, 사업여건 악화 등 환경변화에 취약하고 시행사→건설사→금융사로 리스크 확산 가능성이 크다는 점이 지적되어 왔다.

또한, PF 정보가 체계적으로 관리되지 않아, 정부는 PF 위기를 선제적으로 관리하는데 취약하고 위기 발생 시 신속한 대응에 한계가 있어, PF 관련 정보 부재는 시행사가 사업 착수 여부를 판단하거나 투자자·대출기관이 투자·대출 판단하는데 제약요인으로도 작용되어 왔다.

정부는 이런 문제점을 해결하기 위해 '안정적인 수준의 자기자본 확충 기반 마련' 차원에서 ▲현물출자를 통한 안정적 사업구조 마련 ▲인센티브 등을 통한 자본 확충 지원 ▲리스크 관리 강화를 통한 자본 확충 유도 ▲금융 건전성 규제체계 합리화를,

'부동산 PF 시장의 공정 질서 확립'을 위해선 ▲PF 대출시 사업성 평가 강화 ▲책임준공, 수수료 등 불합리한 관행 개선 ▲PF 통합정보시스템 구축 ▲부동산신탁사의 토지신탁 내실화를,

'역량 있는 한국형 디벨로퍼 육성' 차원에선 ▲리츠를 통한 개발·운영 전문 디벨로퍼 육성 ▲기관투자자의 부동산 개발신탁 참여 활성화 ▲우수 디벨로퍼 인증체계 마련 등을 주요 과제로 도출했다.
 

안정적인 수준의 자기자본 확충 기반 마련

정부는 PF 자기자본비율 상향을 위해 고금리 대출을 통한 토지 매입보다 토지주가 토지·건물을 현물출자(주주로 참여)하도록 유도함으로써 현물출자를 통한 안정적 사업구조 마련에 힘쓰기로 했다.

현재 PF사업 토지비 비중은 통상 20∼40%(일부 지방의 경우 10% 수준, 서울 도심의 경우 40% 이상)이며 고금리 대출로 토지를 매입함에 따라 금리 인상 등 대외변수에 취약하다는 지적이 있었다.

대안으로, 기업·개인이 보유한 유휴토지를 PF사업에 출자하고자 하나, 현물출자 시 법인세·양도세가 부과되어 출자가 곤란했다. 특히 지가 상승이 높은 수도권에선 양도차익이 크므로, 막대한 법인세·양도세도 예상됐다.

이 같은 문제 해결을 위해 PF사업(리츠)에 현물출자 시, 출자자의 이익 실현 시점을 고려하여 조특법 개정을 통해 양도차익 과세·납부이연 적용 등 제도개선을 추진한다.

또한 현물출자 방식 개발 활성화를 위해 선도사업 후보지 공모를 통해 최종 후보지에 대해서는 개발규제가 대폭 완화된 공간혁신구역을 접목한 랜드마크 조성을 목표로 사업계획 컨설팅 진행한다.
아울러 투자자(현물출자 등), 안정적인 개발수단(프로젝트 리츠), 우수한 디벨로퍼, 도시규제 혁신 등을 접목한 선진국형 개발 모델 제시 목표로 토지주의 의사결정 지원을 위한 부동산원 등 공공에서 리츠 설립 지원, 사업성 분석 등 컨설팅 진행하는 등 행정지원도 한다.

이와 함께 정책사업 추진(신유형 장기임대주택 등)에 토지주가 현물 출자 시 LH 매입확약을 통해 사업성 보완, 공공기관이 디벨로퍼·AMC로 참여하게 함으로써 자기자본비율이 20∼40% 수준으로 상향되고, 브릿지 대출을 받지 않아도 되므로 사업비 절감(→분양가 인하) 및 사업 안정성 제고할 수 있다.

◆ 인센티브 등을 통한 자본 확충 지원

정부는 높은 자기자본비율을 통해 시행자가 관리·운영하는 개발 사업은 용적률, 공공기여 완화 등 도시규제 특례 부여하고, 자기자본비율이 높아 보증 리스크가 적은 사업장에 대해선 PF 보증료 할인(HUG, HF 내규 개정)해 주기로 했다.

또한 자회사 소유(법인인 장기임대주택사업자의 지분 15% 이상 소유를 허용), 간접투자(펀드 등) 등 다양한 방식을 통해 은행·보험사가 장기임대주택 사업을 영위하는 방안 등을 은행·보험법령 개정을 통해 추진할 계획이다.

◆ 리스크 관리 강화를 통한 자본 확충 유도

국내 PF 사업의 자기자본 비율은 약 5% 내외로, 30%를 상회하는 미국과 일본 등 타국 대비 과도하게 낮은 수준이므로 PF 대출 시 일정수준(예시: 20%)의 PF사업 자기자본비율을 기준으로 하여 위험가중치와 충당금을 차등화(예:은행·보험·증권)하는 방향으로 추진한다는 방침이다.

PF사업의 자기자본비율이 낮을수록 금융회사가 PF 대출에 대해 적립해야하는 자본금‧충당금 비율을 높게 적용함으로써 시행사의 자기자본비율 확충 유인을 제공하기 때문이다.

반면 리스크 관리체계가 부족한 업권(상호금융·여전·새마을금고)은 저축은행업권과 같이 사업비 대비 자기자본비율 요건 도입을 검토한다.

이를 위해선 정부는 내년 상반기까지 금융권 TF 운영을 통해 업권별 감독규정세칙·PF리스크 관리 모범규준 개정한다는 계획이다. 다만 일정기간 유예 후 단계적 시행하기로 하고, 시행시기 이전의 PF대출 등에 소급적용을 하지 않기로 했다.

◆ 금융 건전성 규제체계 합리화

정부는 PF 대출의 연체율 수준 등을 감안하여 금융업권별 위험가중치, 충당금 규제를 정비하고, 부동산 PF에 대한 거액신용공여 한도 규제를 필요한 업권에 마련하는 한편, 업권별 부동산(부동산 PF) 익스포져에 대한 한도규제를 정비하기로 했다.
 

부동산 PF 시장의 공정 질서 확립

정부는 시행사·시공사의 담보나 신용보다는 PF사업의 사업성·안정성 등을 객관적으로 평가한 후 대출토록 개선하기로 했다. PF 사업성 평가 기준·절차(수수료 원칙 등)를 마련하고, 객관적 평가를 수행하는 전문평가기관 인증, 대출 시 평가기관 사업성 평가를 의무화한다.

이를 위해서 연구용역 등을 통해 평가기준·절차, 인증방안을 도출하고 내년 상반기가지 '부동산개발사업관리법'에 근거를 마련하고, 하반기엔 'PF리스크 모범규준'을 반영하기로 했다.

또한 불합리한 관행 개선을 위해선 ▲책임준공 합리화 ▲PF수수료 관행 개선 등을 추진한다. 국토부, 금융당국, 시행·건설·금융업권, 전문가 등으로 구성된 '책임준공 개선 TF'를 운영해 책임준공 개선방안을 마련한다는 계획이다.

아울러 PF 수수료의 투명성 제고를 위해 업계(금융, 건설), 전문가 등이 참여한 PF 수수료 개선 TF(올해 5월 출범)를 통해 수수료 항목의 분류 및 정의, PF 수수료 부과 원칙, 차주에 대한 정보제공 등 개선방안을 도출·시행하기로 했다. 아울러 금융업권별 수수료 관련 모범규준 제정을 올해 12월까지 마련하기로 했다.
이와 함께 PF 사업의 유형별·지역별·단계별 추진현황, 재무현황 등에 대한 상시 모니터링을 위해 'PF 통합정보시스템' 구축한다. 이는 사업 착수 단계부터 토지매매·인허가 현황, 자금조달(재무구조), 분양률 등 사업장별 전 단계에 걸쳐 현황 정보를 정기적(예시, 반기)으로 축적할 수 있다.

개별사업 정보와 지역별 사업 현황 관리를 통해 국내에서 시행되고 있는 전체 PF의 상황을 모니터링·공개해 디벨로퍼는 공급상황 판단, 금융사는 대출심사 시 리스크 진단, 정부는 PF 부실 가능성 모니터링 및 선제적 대응력 가능케 하고, 또한, 개별 사업이력관리가 가능해져 'PF 조정위원회' 조정력도 제고되는 효과가 있다.

이를 위해 정부는 지난 9월 '부동산개발사업관리법' 제정안 발의를 완료했고, 내년도에 PF 통합 정보시스템 구축을 위한 ISP 용역 착수, 그리고 그 이듬해(2026년)까지 시스템 개발에 착수할 예정이다.

◆ 부동산신탁사의 토지신탁 내실화

정부는 토지신탁에서 신탁사의 책임준공 의무로 인해 부동산 시장 위축 시 우발채무 현실화 등 위험이 존재해 공사비용 상승 등을 이유로 책임준공 주체인 시공사의 공사 지연 사례가 나타나고 있으며, PF 리스크가 신탁사로 전이하는 문제가 있었다.

이를 개선하기 위한 방안으로 정부는 신탁사의 토지신탁 책임범위와 기준을 표준화하고, 건전성 관리기준을 개선하는 등 신탁사 PF 리스크 관리 강화하고, '책임준공형 토지신탁 업무처리 모범규준' 마련, NCR(Net Capital Ratio·영업용순자본비율=영업용순자본÷총위험액 〉 150%) 규제 정비, 자기자본 대비 토지신탁 한도 도입 등을 추진한다.

정부는 올해 말까지 '책준형 토지신탁 모범규준'을 마련하고 내년 7월까지 '금융투자업규정·시행세칙' 개정도 추진하기로 했다.
 

역량있는 한국형 디벨로퍼 육성

정부는 안정적 자기자본을 갖춘 리츠에 입지가 우수한 공공택지 매입 우선권을 제공하여 안정적 개발 및 운영을 도모할 수 있도록 하고 우량 용지를 리츠(개발+운영사업자)에 공급하여, 지역 내 랜드마크 상업시설 개발과 헬스케어리츠 등 특화형 개발을 유도하기로 했다.

이로써 운영 노하우를 축적한 전문 디벨로퍼 육성을 유도하고, 중장기적으로는 분양에서 개발+운영 중심으로 부동산 생산 구조 선진화를 꾀하기로 했다.

이를 위해 정부는 내년 상반기에 '공공주택 업무처리지침' 및 '택지개발 업무처리지침'을 개정하고 '부동산 개발+운영 중심 사업 활성화 지원을 위한 연구용역'을 내년 내 추진할 계획이다.

◆ 기관투자자의 부동산 개발신탁 참여 활성화

부동산신탁사(신탁사)는 개발사업에서 큰 비중('24.6월 기준 14개사 토지 수탁고 97.8조원)을 차지하나, 신탁사는 토지신탁 이후 기관투자자의 지분투자는 받지 못하고, 차입 위주의 자금 조달만 진행한다는 문제점을 해결하기 위해 정부는 토지신탁 사업에 기관투자자가 사업비(토지비 제외)의 일정부분(15%)까지 투자할 수 있도록 허용을 검토하기로 했다.

즉 현행 A 시행사(토지)→B 신탁사, 신탁 이후 오직 자금차입을 통해 사업 시행하는 방식에서 A 시행사(토지)→B 신탁사←C 기관(금전) 방식으로 개선하기로 한 것이다. 이를 통해 자기자본, 내부통제 등 충분한 요건을 갖춘 신탁사가 기관투자자의 투자를 통한 원활한 자금조달 가능하게 됨으로써 대출 비중이 줄어들게 되는 효과가 있다.

◆ 우수 디벨로퍼 인증체계 마련

부동산 개발사업 시행능력에 대한 검증된 정보 부재는 건실한 사업시행자 확인과 자본금 투자유치 제약요인으로 작용하고 있다는 지적이 나옴에 따라 정부는 우수 시행자가 제대로 평가받고 육성될 수 있도록 '시행실적 검증을 통한 시행능력평가 제도'를 도입한다.

아울러 시행 분야에 적합한 평가지표를 마련하고, 전문성을 갖춘 회사(신용평가업체·공공기관 등)를 '시행능력 평가기관'으로 지정하고 평가 결과(업체별 순위)를 공시하기로 했다.

이를 위해 공모사업 시행자 선정 시 우대, 시행능력평가 가점 부여, 디벨로퍼 중·대형화 지원 등 우수 디벨로퍼 육성 방안을 내년 하반기에 마련하기로 했다. 또한, 시행 전문인력의 경력, 참여사업, 교육실적 등에 관한 종합 관리체계를 구축해 역량·이력을 검증하기로 했다.
 

정부, 개선방안 통해 자기자본비율 ↑, 금융비용 ↓ 기대

정부는 이 같은 개선방안을 통해 PF 사업에 현물출자 방식이 안착되고, 자본비율이 높은 사업에 도시규제 특례, 택지 우선공급 등 인센티브 활성화, 금융사의 자본투자가 확대되면 자기자본비율은 높아지고, 금융비용은 떨어질 것으로 기대하고 있다.

인센티브 부여 기준 정부의 자기자본비율 로드맵을 보면, 2026년 10%에서 15%('27년), 20%('28년)으로 상승하게 된다.

또한, 'PF통합정보시스템', '전문기관의 사업성 평가' 등을 통해 사전에 리스크를 진단하고 우량 사업 중심으로 추진이 가능하고, 제3자 보증 의존 관행은 축소되고 PF 리스크는 시행사·시공사·금융사 등 PF사업 참여자 간 균형 있게 안배가 될 것으로 내다보고 있다.

아울러 유휴토지 현물출자가 활성화되면, 부동산개발시장 경기 활력 제고 및 주택공급 여건 개선도 기대되고 또한, 현물출자 시 토지매입을 위한 대출규모가 줄어들어 사업비 절감과 그에 따른 분양가 인하 효과도 예상된다는 게 정부 입장이다.

이와 함께 정부는 분양수익만을 쫓는 단기·영세한 시행 형태에서 '개발+운영+금융이 가능한 종합부동산회사'의 육성도 가능할 것으로 기대하고 있다. 특히 리츠의 경우 주식의 30% 이상을 공모하도록 해 국민도 주주로 사업 참여가 가능하게 된다는 점도 긍정적으로 평가했다.