정치권 '메가서울'에 시끌…한은 "거점도시 위주 성장 전략이 효율적"

한은, ‘BOK 이슈노트: 지역간 인구이동과 지역경제’ 발표

韓 수도권 비중, OECD 국가 중 1위...수도권 집중 억제·지역균형발전 필요

"거점도시 성장 시 2053년 수도권 인구비중 49.2%로 하락 가능"

최근 정치권에서 경기도 김포시 등 서울 인접 지역에 대한 서울특별시 편입, 즉 '메가시티 서울' 프로젝트가 초미의 관심사가 되고 있는 가운데 '수도권 집중 억제'와 '지역균형발전'을 위해서는 비수도권 거점도시 위주의 성장전략이 효율적이고 실현가능한 패러다임이 될 수 있다는 연구결과가 나왔다.

한국은행 조사국 지역경제부 지역경제조사팀은 2일 'BOK 이슈노트: 지역간 인구이동과 지역경제' 보고서를 통해 이같이 제언했다.

한은 보고서에 의하면 우리나라 국토 11.8%인 수도권에 절반이 넘는(50.6%, 2023년 기준) 인구가 집중돼 인구규모를 고려해도 수도권 집중이 주요국보다 예외적으로 높은 수준이다. 우리나라 수도권 비중은 OECD 26개 국가중 1위인 반면 2~4위 도시 합산 비중은 16위로 중하위권(OECD Functional Urban Area, 2020년 기준)이다.

수도권 집중은 자연증감(출산-사망)의 지역간 차이보다 지역간 이동(사회적증감)에 주로 기인하며 이동중 대부분은 청년층(15~34세)이 차지했다. 청년층의 지역간 이동이 2015년 이후 확대되는 가운데 수도권 인구증가(2015~21년)의 78.5%를 청년 유입으로 설명할 수 있으며 호남, 대경, 동남권 인구감소의 각각 87.8%, 77.2%, 75.3%가 청년 유출이다.

한은은 "청년층의 지역간 이동은 기대소득과 함께 문화·의료 등 서비스의 지역간 격차가 커진 데 주로 기인했다"고 설명했다.  지역특성을 살펴보면 수도권과 비수도권 간 격차(2015년→2021년)는 월평균실질임금(34만원→53만원), 고용률(3.8%p→6.7%p), 1만명당 문화예술활동건수(0.77건→0.86건), 1000명당 의사수(0.31명→0.45명) 등 모든 부문에서 확대됐다.

개인특성을 보면 여성이거나 부모의 소득수준 및 교육수준이 높으면 비수도권 대학교 졸업후 수도권 이동 확률도 높았다. 여성이면 대졸후 비수도권 잔류 대신 수도권 이동 확률이 7% 상승했고 부모 월소득이 500만원 이상이면 이동 확률이 19% 올랐다. 아버지가 대학원졸 이상이면 36% 상승했다(대졸자직업이동경로조사 2010~19년 자료로 추정).

청년층 이동으로 청년 유출지역 출산이 급감할 뿐아니라 수도권의 출산 증가가 이를 상쇄하지 못해 전국 출산이 감소하는 결과를 초래했다. 이는 인구밀도가 높을수록 경쟁에서 살아남기 위한 인적자본 투자로 출산이 지연되기 때문에 수도권의 출산율이 다른 지역보다 낮은 영향으로 풀이된다.

이에 따라 비수도권(동남, 대경, 호남권)의 청년층 순유출율이 높아질수록 전국 출산율은 낮아지는 모습을 보였다.

한편 시도별 자료 계량분석 결과 청년층 수도권 집중은 지역간 고용지표와 경제성장률 격차를 확대해 양극화를 심화시키는 것으로 나타났다. 청년 유출지역은 노동공급 감소에 따른 노동시장 미스매치로 실업률이 상승하고 고용률은 하락했다.

특히 이동성향이 강한 고학력자(대졸이상)의 유출은 인적자본 축적을 저해해 지역의 중장기적인 성장잠재력을 훼손한 것으로 지적됐다. 역대 정부는 지역균형발전 정책을 꾸준히 추진해왔으며 지역경제 발전에 기여했으나 비수도권 대도시의 쇠퇴가 지속되면서 한계를 보인 것으로 분석됐다. 수도권의 압도적인 경쟁우위 하에서 청년들의 이동은 불가피한 선택이었다는 것이다.

한은은 "비수도권에서 양질의 일자리와 서비스 제공을 위해 권역별로 거점 대도시 중심으로 산업규모와 도시경쟁력을 제고할 필요가 있다"고 밝혔다.

그러면서 "대도시보다 도지역에서 수도권 이동 성향이 훨씬 강하고, 인구감소 시대에 비수도권 중소도시가 고성장하기 어려운 점, 비수도권의 방사형 도로망 등을 고려하면 거점도시 위주의 성장 전략이 효율적이고 실현가능한 균형발전 패러다임이 될 수 있을 것으로 판단한다"고 강조했다.

해외 사례를 보아도 비수도권 지역들이 비슷한 규모를 가지는 것보다 일부 거점도시를 중심으로 집중되는 것이 수도권 팽창을 견제하는 데 도움이 됐다. OECD 국가별 자료를 보면 거점도시권(2~4위 도시) 인구가 수도권을 제외한 나머지 지역에서 차지하는 비중이 높을수록 수도권 비중은 낮아졌다.

일본의 경우 최근 지방소멸위기에 적극 대응하면서 2010년대 이후 도쿄권 이외 10대 도시로의 순유입은 증가한 반면 도쿄권으로의 인구 유입은 감소했다.

한은의 시뮬레이션 결과 비수도권에서 수도권으로 이동은 줄고 거점도시로 이동이 크게 증가하면 30년 후인 2053년 수도권 인구비중이 절반 아래로(49.2%) 하락이 가능했다. 이와 더불어 지역간 출산율 차이에 따른 효과로 전국 인구가 약 50만명 증가할 가능성이 있는 것으로 분석됐다(30년간 전국 인구 감소폭이 50만명 축소). 한은은 "최근 거점도시들이 중심지 기능을 점차 회복하는 조짐이 나타나고 있다"며 "청년층의 경우 거점도시에서 권역내 다른 지역으로 계속 유출되다가 최근 수년간 유입으로 반전되거나 또는 유입폭이 커지고 있다"고 설명했다.

이어 "거점도시 지식서비스업의 성장성과 생산성이 인접 도지역에 비해 크게 개선됨에 따라 도지역이 권역내 거점도시에서 공급받는 중간재 비중이 상승했다"고 부연했다.

한은은 거점도시 발전방향으로 ▲주요 SOC, 문화 및 의료시설, 공공기관 이전 등을 거점도시에 집중 ▲거점도시와 인접지역을 통합 관리하는 광역기구 활성화하고 권역내 이동 촉진 ▲거점도시마다 집적할 인프라 및 산업 등에 선택과 집중 필요▲거점도시 도심에 지식산업을 집적하고 클러스터 간 거리를 단축할 필요 등을 제시했다.

정민수 한은 조사국 지역경제조사팀 차장은 "연구는 수도권 팽창을 견제하자는 의도로 진행된 것이며 메가시티 서울 개념과는 별개의 연구"라며 "연구는 다른 차원이라 메가 서울에 대한 평가는 어렵다"고 말했다.

정 차장은 "비수도권 거점도시로 이동이 많아지면 수도권 집중이 완화될 것이라는 게 연구의 초점이다. 대도시는 어디든 거점도시 후보가 될 수 있으며 2~4개 정도를 키우자는 것도 아니다. 다만 거점도시에 수도권을 포함하고 있지는 않다"며 "일본의 경우 오사카, 후쿠오카, 나고야 등 대도시가 많이 있는 것으로 알고 있다"고 강조했다.

이어 "지역균형발전정책은 지역 발전, 낙후지역 개선에 기여했다. 그럼에도 수도권 집중이 계속되고 있어 한계는 존재한다. 앞으로 공공기관 이전 시 거점도시에 집중하는 것이 낫지 않을까 하는 의견"이라며 "연구 결과는 한은의 공식 입장이 아니며 저자들의 개인적 견해"라고 마무리했다.