징벌적 조세 지방세법 제81조 제3항의 위헌성

오염물질 배출 사업소에 대해서 징벌적 세율을 적용하는 지방세법 제81조 제3항은 위헌이라고 생각한다.

같은 조 제1항에 따르면, 지방세 재산분의 표준세율은 사업소 연면적 1㎡당 250원이다. 위헌성에 의심이 드는 제3항은 해당 세율을 2배로 높이고 있다.

폐수 또는 「폐기물관리법」에서 특정하는 폐기물을 배출하는 사업소가 대상이 된다. 납세의무 성립일을 기준으로 최근 1년 내 「물환경보전법」 또는 「대기환경보전법」에 따른 개선명령ㆍ조업정지명령ㆍ사용중지명령 또는 폐쇄명령을 받은 사업소에 대해 중과하는 조항이다.

개선명령과 폐쇄명령은 위반의 전제 사실에 현저한 차이가 있는데도 아무런 구분 없이 중과한다. 위반 사업장이 점유하는 면적도 고려하지 않는다.

가령 제철소처럼 수많은 사업장으로 구성된 산업단지를 이루는 사업소는 단 하나의 사업장에서 가장 경미한 처분을 받았더라도 전체 사업소 면적에 대해 중과세율을 적용 받는다. 작은 사업장 한 곳에서 개선명령만 받아도 중과되는 금액이 수십억 원에 이르는 사례가 생긴다.

헌법재판소는 취득사실을 신고할 의무와 취득세액을 납부할 의무라는 두 가지 의무 중 하나만을 불이행한 자나 두 의무를 모두 불이행한 자를 구별하지 않고 똑같이 산출세액의 100분의 20을 가산세로 납부하도록 규정하고 또한 자진납부의무를 불이행한 자들 사이에서도 미납기간의 장단을 전혀 고려하지 않고 같게 취급하는 것은 평등원칙에 어긋나 헌법에 반한다고 판시했다(헌법재판소 2003. 9. 25. 선고 2003헌바16 결정).

위 결정에 비춰보면 개선명령부터 폐쇄명령까지 위반의 경중을 전혀 구별하지 않고, 위반 사업장이 사업소에서 차지하는 비중도 무시한 채 모두 동일하게 중과하는 조항은 위헌을 면하기 어렵다. 

더 근본적으로는 제재를 목적으로 징벌적 성격의 조세권을 안이하게 발동하는 행정편의를 경계해야 한다.

가산세처럼 과세권 행사를 위해 부득이 세금의 형식으로 행정상 제재를 부과할 수도 있으나, 조세채권 실현을 위한 목적에 한하여 조세법에서 정하는 의무위반에 대한 제재로 그쳐야 한다.

물과 대기환경을 관리하고 보전하려는 행정목적은 과징금 내지 과태료 부과와 같은 제재권한을 정면으로 발동해 달성하는 편이 바람직하다. 자치단체장이 개선명령만 발동해도 관련 세수가 두배로 증가하는 제도는 남용될 우려마저 있다.

조세 부과와 징수는 납세자의 담세능력에 상응하여 공정하고 평등하게 이루어지는 것이 원칙이다. 응능과세원칙의 예외로 이른바 정책적 조세가 인정될 수 있다고 하더라도, 과잉금지원칙에 부합하는 최소침해의 수단으로 활용되는 데에 머물러야 한다.